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全盤修改《私立學校法》,強化公共監理私校,刻不容緩!

【大學快報第95期】

2016-05-27 10:41

台灣有七成的大專學生,就讀於私立大專院校;也有六成以上的大專教職員,任職於私立大專校院。私立大專校院的治理架構與校務體質是否健全,對台灣大專師生的教育與工作權益,有相當根本的影響。

然而,高教工會發現,台灣不少私立大專校院有諸多問題狀況,其原因經常源自私校董事會惡性把持校務,政府部門卻不聞不問;而私校濫用學費,浮編董事會經費達數百萬、甚至上千萬都習以為常;且經常發生校產與私產互通,公私不分、把校產當私產的問題;當前的少子女化與「私校退場」趨勢,更是留下了大量給予私校經營者上下其手牟利的機會!

而這些狀況一再發生,竟有著一部《私立學校法》為其背書!?高教工會主張,對台灣的私立學校進行更有效、更確保教育公共性的公共監理法制,對《私立學校法》的全盤改革,已刻不容緩;對官方的怠慢以對,須表達強烈抗議。為了爭回對私立學校的公共監理,高教工會指出下述幾項當前《私立學校法》應當立即修正的重大問題,就教四方;在這之外,高教工會也贊同各界教育工會提出的修法倡議,要求立法當局立刻回應人民的訴求:

一、     增列私校法定勞工董事、勞工監察人,並普遍指派公益監察人。

    大學機構在組織上是社會公共的機構,非任何私人投資的企業。學校的內部決策與管理應由大學所有成員來共同參與管理的民主自治,而不是如聽命於投資股東們的企業模式專權決策,學校的董事會也僅是管理、監察,不得介入校務的原則及權責應確立[1]。

教職人員以及學生作為深度參與學校日常運作的成員,對現下學校運作狀況顯然比許多鮮少踏足校園的董事會成員更為熟悉。我們主張若要保留董事會的層級存在,非但其權力應受限制,且在校園民主的考量下,也該將董事會組成納入教師工會代表及學生代表,使師生投入核心決策的參與,將深化校園內的民主制度。此點應修改入《私校法》第三節「董事會、董事及監察人」之規範[2]。

   除了董事會組成的改革外,監察人的改革也同樣重要。儘管私校法第19條中清楚註明「學校法人置監察人一人至三人」,並列明其財務、財務帳冊、文件及財產資料、決算報告、其他捐助章程規定事項之監察的職權,但這項職務卻是「由董事會依捐助章程所定資格,遴聘適當人員擔任」。公共事務上,又豈有自行遴選、任命監察自己的監察人之理?因此,我們認為學校法人置監察人,至少應增加由教師學生、工會代表等推派遴聘適當人員擔任監察人。

    而由教育部所規定資格、指派程序、費用等相關事項之辦法的公益監察人,依現行法則僅是在「學校主管機關之獎勵、補助總額達學校法人前一年度歲入總額百分之二十五以上或總額達新台幣一億元以上者」的前提下,才「法人主管機關得加派社會公正人士一人充任該學校法人公益監察人,其職權與學校法人監察人同,並得依實際需要更換或免派之」。

    我們質疑,如此委派公益監察人的門檻過高,私校董事會在缺乏完善監察機制下運作,以致「校產成私產」、「校產成家產」的弊端橫生。我們認為凡受大學作為公共事業,為保障與監理其是否合乎教育公共性,主管機關皆應加派社會公正人士一人充任該學校法人公益監察人,不應以主管機關補助多寡為門檻。透過相對公共的力量介入監督,避免私人財團將學校挾持為私有財產,補強現今監察機制的軟肋。

二、     私校董監事應回歸無給職,出席費及交通費應至多比照公務人員標準支領

    教育部自2008年修改私校法第30條,將原先均為無給職的私校專任董事長、專任董事、專任監察人改為「得支領報酬」;並依此訂定〈學校財團法人董事長董事監察人支領報酬及費用標準〉竟規範,「專任董事長、董事、監察人得支領報酬之上限…每人每月得支領數額,以該學校法人所設最高一級私立學校教師本職最高年功薪、學術研究費及一級主管之主管加給合計數為限。」換言之,學校多讓幾位董事擔任「專任董事」,就得多給付幾位「校長級」的薪資給董事會成員。而且再根據該支領報酬及費用標準第二條,儘管不是專任董事,也可以用出席費或交通費的名義再撈一筆:「無給職董事長、董事、監察人全體全年度得支領出席費及交通費總額,以該學校法人及其所設之所有私立學校該學年度總收入之千分之七為限,並不得超過新臺幣三百五十萬元。」

    舉例而言,世新大學103學年度董事會的預算中,就直接將「出席及交通費」編列至此上限,達350萬之多;再編列3位專任董事的人事費,達571萬(含一位專職秘書)。再加上不知為何的上百萬「業務費」,總計1167萬的董事會預算,「一切合法」將學校經費大量納入董事會成員的手中!?

    因此,我們嚴正地反對教育部對於其所制定的董事會的預算上限逐步放寬,以及教育部對私校董事會採取的讓利態度,主張應縮減董事會現行的預算額度上限,修改私校法第30條為:董事長、專任董事、董事、監察人均為無給職者,出席費及交通費費用應比照公務人員標準支領。董事會預算及支用明細也應均將資訊公開透明,受公評檢視。

三、     課予教育部聲請重組遭列管輔導之私校董事會的義務,並納入學校教職員工生及工會代表重組私校董事會。

    當前台灣遭遇「辦學危機」而被列管輔導的私校已有35所,但卻鮮有官方積極介入,依法聲請重組其董事會組成,以維護師生權益與辦學目的。我們認為當前的《私校法》第25條應課予主管機關強制聲請重組私校董事會的法定義務:當董事會違反法令或捐助章程,無法限期改善使辦學運作正常化時,教育部「應[3]」聲請法院解除原有董事會職務,重組私校董事會;且指派的新董事會應納入學校教職員工生之代表,及工會代表[4]。

    在新董事會確保教職員生權益及校產回歸公有的前提下,再來決定這些學校日後是要停辦、解散或是繼續辦學。而非任由既有問題重重的私校董事會,把持著學校,恣意決定全校教職員生的未來。

四、     私校停辦解散、校產強制歸公

    為了避免現行「私校退場,董事會竟可恣意處分校產」的荒謬現象。工會主張,被輔導列管的學校在教育部依法接管後,若報教育部核定停辦(必須等所有學生畢業,並妥善安置校內教職員工後),公益董事會必須確保校產回歸公有。所以我們主張,應將《私校法》第72條第1項第3款「將全部財產捐贈政府或其他學校法人」列為《私校法》第74條學校法人解散、清算後的唯一校產歸屬方式[5],且限縮捐贈對象為「政府或公立學校」,並得與受贈學校約定接收或照顧原學校師生的條件;以避免私立學校法人假借其他學校法人轉移校產,解散後校產仍回歸到自身集團的五鬼搬運空間。

    綜上所述,我國私立學校法制應當全盤檢討,大幅翻修,以回歸教育公共性為宗旨,讓私立學校不再成為少數董事會或家族集團的附庸。為了達成此一目的,我們要求《私立學校法》應立刻修正,強化公共監理私校的法制重建。

[1]私校法施行細則第三十一條:「本法第四十一條第二項規定,於代理校長職務者,亦適用之。學校法人應訂定董事會、監察人及校長間之權責劃分規定,以明確校長依本法第四十一條第三項規定得執行職務之範圍及其權責。」

[2] 現行僅有私校「創辦人」依該法第18條為私校董事會之當然董事。然屬於重大利害關係人的教職員工生之代表,並無法成為董事會之當然成員。

[3] 現行法規內容為「得」,給予法人主管機關過於寬鬆的恣意裁量權力。私立學校法第25條第1項:「董事會、董事長、董事違反法令或捐助章程,致影響學校法人、所設私立學校校務之正常運作者,法人或學校主管機關應命其限期改善,屆期未改善或改善無效者,法人主管機關經徵詢私立學校諮詢會意見後,得視事件性質,聲請法院於一定期間停止或解除學校法人董事長、部分或全體董事之職務。」

[4] 現行法規,私立學校法第25條第2項僅規範:「法院依前項規定解除全體董事職務時,法人主管機關應就原有董事或熱心教育之公正人士中指定若干人會同推選董事,重新組織董事會。」並未考慮及屬於重大利害關係人的學校教職員工生代表參與重組董事會的權利。

[5] 現行《私校法》第74條給予學校按捐助章程來決定解散後校產歸屬的任意空間,導致私校儘管解散,仍可另尋「非營利組織」為白手套,「繼承」校產回歸自身手上。《私校法》第74條規定:「學校法人解散清算後,除合併之情形外,其賸餘財產之歸屬,依下列各款順序辦理。但不得歸屬於自然人或以營利為目的之團體:

一、依捐助章程之規定。

二、依董事會決議,並報經法人主管機關核定,捐贈予公立學校、其他私立學校之學校法人,或辦理教育、文化、社會福利事業之財團法人。

三、歸屬於學校法人所在地之直轄市、縣(市)。但不動產,歸屬於不動產所在地之直轄市、縣(市)。

直轄市、縣(市)政府運用前項學校法人之賸餘財產,以辦理教育文化、社會福利事項為限。」

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