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高教工會對《私校法》修改的監督報告

【大學快報第99期】

2016-07-01 04:23

 

各位關心高教的朋友,攸關私校改革的《私校法》修改,在昨天(2016/06/30)通過立院初審了。高教工會在整個修法過程中不斷的反對私校家族化與濫權、並提出董事會透明化、民主治理、退場歸公的訴求,也透過各種管道進行倡議。然而很不幸的,民進黨主導的立法院教育文化委員會全然忽視這些社會公義的聲音。昨日我們全程監督修法過程,並透過以下記錄,跟各位朋友報告在此過程中,民進黨是如何出賣了教育的基本公益性原則。文字有點長,請各位朋友耐心閱讀,並懇請分享給更多人知道。高教工會未來還會更努力,希望能有一天能夠真正改革私校弊端,達到教育公共化的目標。

 

昨天(2016/06/30)立法院教育文化委員會完成了《私校法》的初審,掌握多數的民進黨完全主導了整個討論的過程;接下來此法案若無其它意外,在朝野協商後將會三讀通過。透過立院的直播系統,我們也全程觀看了整個初審的過程。本文的標題「錯誤的公共化觀念,正是私校的亂源」則是我們觀看後的結論之一。怎麼說呢?

此次《私校法》的提案與修改過程中,外界針對私校層出不窮的弊端,與退場後的資產歸屬極為關切(請參見立院2016/05/16公聽會發言記錄);畢竟有七成左右的大專學生是在私校學習,一旦私校在法制結構上缺乏公共監理,想要提昇教育品質無異緣木求魚。因此,社會上對此次修法大概有幾個比較關切的重點:

(一)私校治理的透明化:設置公益董事與監察人、公開資訊、強化財務監督。

(二)落實專業自治:設置勞工董事與監察人。

(三)防止董事會家族化與濫權:降低董事之間的親屬關係人數、限制董事任期與連任人數、限制董事會干預校務與支領費用、附屬機構盈餘回歸教育使用。

(四)退場與教育資源的公共化:取消轉型的洗錢機會、公共介入學校停辦過程、解散清算後的資產歸屬。

很不幸的,民進黨主導通過的法案僅改了部分條文:

(一)私校治理的透明化:「有補助門檻與限制的」公益董事與監察人、「有限制的」資訊公開。

(二)落實專業自治:全無。

(三)防止董事會家族化與濫權:「有前提的」降低董事之間的親屬關係人數、公益董事有「短暫」停止重大事項的權利、僅董事長有連任限制,董事無連任限制但有連任人數的限制。

(四)退場與教育資源的公共化:全無。

簡單的說,僅是改了幾個條文,恐怕無法對私校治理產生太大的改革作用;我們認為這是一個完全不符合社會期待的修法。本文分為以下幾點來說明:

 

一、教育本身的公益性

教育這個事業關乎社會公益的根本道理,就在於它培育與改變社會中的每一個人,它也創造與孕育整體的智識、文化、政治氛圍,它還與整體社會的經濟發展息息相關。基於這樣的理由,社會賦予了國家監理各級教育的基本責任。由此,國家以法律手段規定了教育事業的經營運作,以確保此社會公益之完成。準此,我們才有教師資格、基礎設備(圖書、樓地板面積、校園規模)、生師比、大學自治、待遇與退撫、學費收取、財務會計、資產處分、組織與人事規範、學分與年限、…種種的國家規定。

換言之,教育之公益性,跟國家補助的多寡一點關係也沒有。特別就私校而言,即便國家沒有獎勵與補助,它仍然不間斷的培養人才、孕育文化、關乎經濟,它也仍然必須接受教師資格、設備、生師比、人員待遇與退撫、學費收取、財務會計、…等,如上的國家規定。把私立學校教育的公益性,跟國家補助的多寡關連在一起,完全是錯誤的觀念。

而民進黨就以這個錯誤的觀念進行了昨天《私校法》的修改,而通過的第15與19條即為此錯誤觀念的極致表現。

 

二、「有補助門檻的」公益董事與監察人

第15條說:大學在國家補助六千萬以上,科大、技術學院、專科與高中在國家補助四千萬以上者,法人主管機關應增聘(至少)一名公益董事。第19條說:學校在國家補助六千萬以上者,法人主管機關應加派一名公益監察人。以補助款之多寡來派任公益董事與監察人,倒底是基於什麼邏輯呢?民進黨人說:這是在「學校經營自主性」與「公益性」之間尋求平衡!

我們想要問民進黨「經營自主性」到底是什麼?是否包括:自行聘用教師、調整生師比、受僱者的待遇與退撫、學費的標準、財務會計…呢?為什麼這類的國家強制規定沒有因為「補助門檻」而消失了?為何這類規定不會妨礙「經營自主性」?再問,不分補助多寡全面加派了一名公益董事與一名監察人,又如何傷害了「經營自主性」呢?

民進黨所謂的「經營自主性」指的是「私有財產」(鍾佳濱語)吧!昨天審查時,民進黨不斷說:「要介入私人事業,國家要有很強的正當性,否則就會過渡干預」這類的概念。於是根據這個原則,民進黨設置了補助門檻:「要有國家補助才能介入經營」,所以「只要一毛錢不拿的私校,國家不能干預」。實話說,這不就是「私人公司股份(東)」的概念嗎?與教育公益性何干?

即便是「股份」的概念,為何是六千萬與四千萬,而不是一百萬與八十萬,國家才能佔一席「股東」與「監察人」呢?是因為擔心教育部派不出人來嗎?(吳思瑤語)那我們是否就乾脆根據教育部的能耐來做基準,不用依教育本身存在之公益性,也不用根據「股份」來安排「股東」與「監察人」的多寡吧!?請民進黨教文委員們講個道理出來。

我們認為,全面加派董事與監察人,才是真正捍衛教育公益性的作法,因為教育部可以透過其對公益董事與監察人資格、遴選程序、更換或解聘的設置辦法,來強化私校往公益之目標前進,就如同教育部透過其它法律手段的作法一般。

 

三、何謂「專業自治」?

再者,教育講究的是「專業之自治」,而不是「經營自主性」,兩者的差別經常被刻意的混淆。我們為何需要「專業自治」呢?是因為我們要保障「教學與學術研究自由」之公益性。而「經營自主性」指涉的是「經營管理者的自由」,它可未必保障教學與學術自由之公益性,甚至經常是為了追求績效與排名,而與公益的目標背反。這一點就牽涉到專業自治與勞工董事/監察人的問題了。

就我們的理解,在大學裡頭「校務會議」乃為議決校內重大事項之關鍵機構,其是以教育專業人員為多數(涵蓋基層教師與主管),並與職員、學生所共同組成。此機制之設計精神,正在於把利害相關人同時涵蓋,共同民主的決定校務—這當然也包括了:訂定「參與者自己」的聘任、管理、評鑑、績效、考核的諸多相關規則。為何自己決定自己的聘任、管理、評鑑、績效與考核呢?因為這是每個人共同參與,共同決定的專業自治社群,如此才能與學術教學自由之文化氛圍相互配合。

然而,在私立學校裡頭,在校務會議之上還有一個董事會,它不受校務會議的決定所影響,相反地它還透過校長遴選與其它的手段,決定了學校的校務,而教師、職員與學生完全無法參與它的運作與討論。從制度上來說,這已然違背了專業自治社群運作之精神。

昨天通過的第15與19條在討論「勞工董事與監察人」時,完全排除了教職員工參與董事會的機會。民進黨人與教育部異口同聲的說:教師是聽校長的,那突然變成董事與監察人,不就可以管到校長了嗎?那整個體制不就亂套了嗎?

果然在民進黨人心中,充滿了「私人公司」的想像,完全沒有專業自治社群的觀念。民進黨大概也會驚訝不已的說:原來你們自己的聘任內容在法理上是自己共同民主決定的啊!我們的疑問是,自己決定自己事務的基本原則,為什麼不能及於私校董事會層級呢?董事會的各種決議明明就關乎所有人,甚至可以推翻校務會議的決議呢!如果校務會議的自治是玩假的,這還是個專業自治的社群嗎?民進黨人以為有了勞工董事與監察人會亂了套,其實相反地會強化與促進專業自治的功能。

不從法理上來說,回到現實來談吧,董事會與教職員生之間的諸多對立,恰好可以透過促進自治而獲得根本的解決。很可惜民進黨人潛意識中充滿著「私人公司」的想像,教育事業的圖像被她/他們畫成這樣:「上層管過下層,最上層則是私產的擁有者—董事會」。

 

四、公開資訊有何難處?

我們一直以為將董事會的資訊公開(會議記錄),總是難以反對的吧!這不是社會一直以來對防止私校弊端作法的最大共識嗎?沒想到在討論到此內容(時代力量版本的第31條)時,民進黨鍾佳濱委員突然冒出一句驚人之語:我們要考慮私校之間的競爭關係,可能有一些事情牽涉到學校的發展與招生策略,不宜公開。於是乎民進黨人就全同意了,全面強制公開會議記錄的法案內容就消失了,只剩提案的徐永明委員難以置信的問道:連公開資訊你們都不同意?!

不僅作為東吳教師的徐永明難以置信,恐怕連全國各級私校教師都不敢相信吧!民進黨此刻的邏輯在清晰不過了:私校就是「私人公司」,它不能讓其它競爭者知道自己的「商業機密」。在「商業機密」的觀念之中,關於教育事務的相互分享、共榮、共創,以及讓公眾(一般大眾、家長、學生、教師、職員)知道私校董事會如何經營教育事業,都變成不重要了。

 

其實按民進黨的這個邏輯,私校也不需要公開校務、財報等資訊了,因為目前要求私校必須公開於校方官網首頁的資訊,早就可以推出它經營的策略了。民進黨要不要根據這個「商業機密」原則再修法一番,把公開資訊的規定通通拿掉?讓公眾永遠不知道教育事業在做什麼,以方便「競爭」呢?這樣搞,你們的「公司邏輯」才會比較一致些吧!

 

說到這裡事態已經愈來愈明朗,民進黨真正想保護的是私校董事會的利益,什麼教育攸關全國人民公益這類的觀點,全都拋到腦後去了。大眾只能感嘆自己不幸,執政黨把辦教育等同於開公司了。

話說回來,雖然全面強制資訊公開的內容消失了,但仍剩下一小部分被保留在第15條之1。

 

五、公益董事反對之事務才能公開會議記錄

第15條之1第一項是在說:當私校違法時,主管機關可以增聘公益董事。此項條文增加了主管機關如何處理私校弊端的手段。而在本條的第二項規定:公益董事對董事會決議有異議者,私校應當把此異議載明於會議記錄,除了報給主管機關知道之外,還得公開於主管機關指定的網頁。

換言之,得等到「公股股東」(不管是因為「股份」而來,還是因為「公司」出問題而加派的)要讓社會大眾知道「公司」幹了什麼壞事時,社會大眾才會知道這家「公司」到底(僅僅在這件事上)是怎麼了。其餘的,那就繼續算是「公司機密」吧!

另外在第16條關於董事親屬關係人數限制的問題,大概也是循著上述的邏輯:只在有「公股股東」的董事會裡,才把原來現行三等親不得超過董事總額三分之一的規定降到五分之一。其餘還是維持三分之一的規定。

 

六、私校的亂源

說到這裡,大概可以稍微總結一下昨天《私校法》的修法了。民進黨是把私校當成「私人經營的公司」在看待的,它並不認同「教育本身就存在公益性」這樣的想法。而在此原則下,除非公司出了問題,否則得有國家股份之基礎,才能派人進入董事會,限制董事內部的親屬人數,以避免「不當的干預」。因此,資訊也是得等到出了爭議,才針對特定事件公開,平時並無法得知公司之經營狀況。至於校園內部的專業自治,民進黨並不吃這一套,它認為校園就是「董事會管校長,校長管老師」(還是「公司想像」,不是嘛?),絕對不能讓老師跑到董事會去擾亂管理層級。

在這種「私校是私人公司」的觀念下,「私校退場後資產回歸公共使用」這類基於教育公益性的想法,完全進不了民進黨「公司宇宙」之中,大概也是能理解的了。

過去這二十幾年來私校的亂源,老實說,不就是私校董事會與教育部共同認為「私校就是私產」所造成的嗎?想要改變這個弊端,在思維的層次上,便應當徹底的反省這個錯誤的想像,回歸教育公益性的本質來思考台灣教育的出路,私校的受教者也才能夠在一個合理的制度環境中成長。昨天民進黨主導的《私校法》修法,在最根本的思維原則上,是反對教育公益性,贊成「私校即公司」的。即便民進黨加了一些公益董事與監察人在部分學校裡頭,只要「公司原則」不被改變,此思想之亂源,就會滲入到各種具體的操作之中:教育部終究會找到同類思維的公益董事/監察人與私校諮詢會成員,董事會也會找到同類的四等親與朋友,找到能夠讓私校董事會轉型退場後還拿到鉅額利益的各種辦法。

 

佔七成左右的大專私校學生與家長、六成左右的私校大專教師、工會的伙伴、所有關心教育公益性與願景的朋友們,我們見證了《私校法》修正過程中諸多醜惡,既覺悲涼,更感憤慨,行文時而嘲諷,時而嘆息,諸多情緒,還請包容。但我們工會堅持教育公共化的理想,不曾、也不會改變;樂觀的說,正是因為那些把教育帶往錯誤方向的政策與法制,才讓我們更有奮鬥前進的理由!

 

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