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「窮忙人生補破網?非典型就業與社會安全」政策論壇

林佳和 政治大學法律學系副教授 發言逐字稿

2016-02-12 16:00

「窮忙人生補破網?非典型就業與社會安全」政策論壇

主辦單位:台灣社會福利學會

時間:2015年11月12日(週四)10:00-12:00;13:00-16:00

地點:台灣大學校友會館3A會議室(臺北市濟南路一段2之1號)

 

場次二:非典型就業與社會安全制度
2-4 林佳和 政治大學法律學系副教授 發言逐字稿

 

「窮忙人生補破網?非典型就業與社會安全」2-4 林佳和

林佳和:
好,各位大家好,剛剛聽了幾位,兩位老師,然後還有師長的報告,那其實今天我們這場的主題事實上是談社會保障,那社會保障事實上不是我個人的專業,我比較是偏勞動法方面,換言之,比較聚焦在勞動,不過,既然參加這個場次了,然後主辦單位也希望我談談社會保障,特別是德國的。只是這個主題叫做非典型勞動與社會保障,所有的,提醒的都是說,記得要講兼任助理,我不曉得為什麼,好像從頭到尾…事實上,是不是建議我們題目就改為學生兼任助理的保障?是不是改成這樣會比較貼切一點,不然你們要談非典型,那就提到兼任助理,那既然主辦單位這麼要求,那我就也要忠實地做到,我待會兒會稍微提一下,事實上剛剛前面兩位老師,特別是楊老師以及師長都…已經都提滿多的了,都提滿多的了,當然這個問題有點複雜,複雜就是台灣談許多的問題都存在務實跟務虛之間,在擺盪,有時候我們會說,因為僱主都違法,所以我只好不用管那個合法的權益,因為我要讓違法的代價,我們要制度付出的代價減到最低,所以我不必管一些原則,我只要把一些拉高,即便對於合法僱主不公平,我也不必理會,這是一種情況;另外一種情況就是如果我們都要11000,這保障最多,那這個社會上很多人就不幫部分工時勞工投保,這也是一種難題,師長剛剛提的事實上我都很贊成,不止我們才有這個問題,各國都有類似的問題。主辦單位,特別是王老師希望我多談談德國的東西,那也許我接下來就用比較多德國的例子,他特別交代我的,用德國的例子然後讓大家有另外一種思考的可能,當然就像師長說的,外國的月亮不一定比較圓,外國的制度考慮的,我們不是沒有過,但可能基於某些原因,可能基於執法的原因我們沒有辦法做到,像剛剛師長最後提到的,例如就業保險的例子,一個典型的問題就是無薪假,為什麼無薪假在各國都是社會法、社會保障的問題,到台灣變成勞動法的問題?變成勞動法的問題,政府就算用什麼充電加值方案什麼方案,那都不是真正的社會法手段,不是,可是我們明明有這個手段啊,我們的手段在就業保險法裡面啊,在就業保險裡面的僱用安定啊,可是我們僱用安定幾年了,從來沒有做過,從來沒有做過,因為當時主要的規劃的長官,我們,師長一定知道我指的是誰,其實那個長官告訴我說,因為我就業保險絕對不花這個錢,所以我要制度上設計得它一塊錢都花不出去,如果我們是用這個來想,我們面對無薪假,其他國家面對無薪假都是用社會保障,那我們塑造了一個虛假的社會保障,不務實,只務虛,無薪假到今天,2009年修改就保法,2010年那個法規命令上到今天,四年多、五年了,這個法「僱用安定」從來沒有用過,台灣天天都在無薪假,只是規模不一樣,從來沒有用過。所以其實我們面臨的是兩難,事實上師長剛剛舉的很多我都非常贊成,那這是兩難,那我接下來會提供一些,例如德國法的一些,一些經驗。
一些經驗,那事實上剛剛前面幾位很多都提過了。那當然談到非典型勞動,事實上,一開始涉及到的是一個勞動市場政策的問題。說實在話,你容許非典滋生,某個程度就是一種勞動市場政策,勞動市場政策,為什麼,為什麼台灣,例如跟德國相比,德國的勞動人口是台灣的4倍,為什麼德國的派遣勞工人數甚至比台灣還要少?簡單地講,就是政府在派遣上一直不願意過度放寬,那也是一種勞動市場政策。所以我們台灣勞動市場政策大概會有兩大體系,一個是積極的勞動市場政策,各位看到,顏色看不太出來,勞動市場彈性化就是一種最常見的手段,常見的手段,它不止在於,例如傳統的所謂讓失業者容易進入、重新回到勞動市場,他某個程度也會一定地推動本來不是失業的人會被非典化,這是幾乎一定的。你各國不論政策一開始設計目的如何,從來沒有一個國家做到我要讓失
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業者用非典的方式過渡,絕對不會動搖到任何的在職者,這點你絕對做不到,你一定會一定程度地滋生非典,非典慢慢地,我們今天勞動法經常說,非典的發展就是非典見的典型,傳統的、我們所想像中的福特主義時代的典型勞動關係,那種想像的那個樣貌,慢慢變成非典型,看看剛剛幾位老師提到的荷蘭,我們鄰近的韓國,都是這樣的例子,韓國為什麼working poor這麼多,貧窮比例這麼高?跟韓國97年金融風暴之後對於國際貨幣基金跟美國專家為主的,要求韓國掏空勞基法,有很重要的關係,非常重要的關聯,韓國現在勞工之間彼此分裂非常嚴重,貴族勞工工作貧窮很嚴重,我還認為剛剛那個數字被低估了,剛剛我們那個應該是胡老師,那個應該被低估了,我個人去韓國勞動部跟韓國工會研究所四次,他們給我的數字都比剛剛的更恐怖,事實上被低估了,那這個其實就是勞動市場必須面臨的一個問題。
那當然,另外一個面向當然是消極勞動市場政策,消極勞動市場政策主要在於彌補失業引致的一些所得的減少,或雖然沒有失業,但明顯地所得減少,例如無薪假等等的問題。那我的意思是說,站在一個比較勞動法的專業,非典型勞動跟社會保障是兩個部分,但它是同一個問題,我們很難只談社會保障而不談非典型,或倒過來,我們只談非典型如何遏止,其他社會保障完全跟一般勞工不必任何區別。如果從各國看到的路徑,我剛剛講的那兩個都做不到,兩個會一定地連動,不可能分割開來,換言之,就是師長剛剛提的,針對台灣的,例如僱主違法的特性問題,我非常地贊同,如果從制度的比較來看的話,未必師長說的是唯一選擇,應該這樣講。那當然,那是一個難題,就像我一再地強調的。好,所以我們就會產生了許多的彈性,今天看到的就是這樣,那思考的是安全問題,安全問題就是如何讓工作安全、就業安全、所得安全,然後這個廣義的社會保險的給付也是所得安全的一種類型,那我們到底在面對非典型勞動如何處理這幾個環節?我們經常會用這兩個指標來看,就是說僱用保護的規範強度跟勞動市場政策支出費用的程度,我們這個場次的焦點顯然是在第二個,顯然第二個,就是說勞動市場政策費用支出的程度到底如何?換言之,如果僱主付薪水給你,是100%,我到底付了百分之多少作為歐洲人說的工資附隨成本,例如繳給社會保險,那個在各國是有一個區間的,就是說不會膨脹到我付了1000塊,那我付出的社會保險支出要高達800、900塊,那是無可想像的,但我也不能夠低於,例如100塊以下,就是說你各國的幾十年來的實驗是有一個慢慢呈現的趨勢,大概是多少,那當然要面對人口的危機,當然面對少子化,要面對勞動市場變遷,以及面對我們所說的這個勞動市場需要的勞動力越來越少的這個事實。1995年,世界產官學菁英當時做了一個預測說2025年到2035年之間,世界最進步的社會將變1/5社會,就是越進步的社會,4/5的人力被認為是不需要的,沒有經濟效率,沒有經濟效益的,所以呢,大家應該努力讓自己成為1/5,政府應該努力地想4/5的人該怎麼辦,這個就是勞動跟社會安全一個永遠沒有辦法分割的關係。1980年代美國學者James O'Connor(9:12) 說「社會福利的危機就是錢的危機」,沒有第二句話了,當你沒有錢的時候,這個前幾年民進黨政府開經發會、經蓄會(9:22)的時候,當時的這個社福組還是哪一個組,做出我們國內非常完整的社會福利規劃,幾乎大家都贊成,結果,估計至少要2000億台幣以上,那錢到底在哪裡?這是一個,我覺得是一個難題,因為勞動市場也一樣,所以當我們談到勞動市場政策支出費用,我們會去談這些問題,就是剛剛師長提的非常多,每一個受僱者就應該享有這一些保障,這個當然是一個前提,當然是一個前提,那這個東西我跳過了齁,那麼因為主辦單位,特別是王老師,交代我要談談德國的經驗。
那德國的經驗就是所謂的Minijob(德語),迷你工作、微薄工作,Minijob或其他我們常見的一些描述,「微薄工作」,然後呢新的下層階級,工作貧窮等等,那前幾年德國有一個很大的改革,這個改革我們一般叫做哈茨改革(德語:Hartz-Konzept),以福斯汽車最近醜聞不斷地,這個德國福斯汽車的人事總裁,國內很多報紙寫他是福斯總裁,不是,他只是福斯人資部門的主管而已,然後在施洛德社民黨也請他推動了幾個改革,那最有名「哈茨四改革」(Hartz IV),哈茨四改革就是創造低薪部門,創造低薪部門,當然跟我們今天的非典勞動,乃至於社會保障有密切的關聯,我們就用Minijob做例子好了,Minijob其實剛剛,我稍微補充一下剛剛幾位老師、那個師長提到的啦,可能有一些跟我的理解並不相同,國內很多人跟我說,人家德國Minijob,僱主不用幫他投保社會保險,這個講法基本上是錯的,基本上不對的,「勞工只有職業災害,其他沒有保險」這是錯的,這種講法都是不對的,他有一些微妙的、複雜的設計,比方說那個Minijob,Minijob在職業災害保險的話,當然完全享有,剛剛大家都提到了,這比較沒有問題;在失業保險呢,確實是沒有保障的,確實,Minijob是沒有的;然後呢在退休金保險就不然了,所以說德國人透過一個很巧妙的設計,就是說,如果你是Minijob,目前看起來我們今天談到的學生兼任助理大概都是會被歸類為Minijob,大概,大概一個月,大概不會拿到450歐,至少說也許一萬多,如果你再折算兩國的不同水準,也許,也許如果你是科技部的助理,也許會達到,也許,那如果不是科技部的助理,恐怕會有一點困難,那不論如何,如果大概我們先假設學生兼任助理大概都會座落入,例如德國人的Minijob的話,我們會發現退休金保險是有的,並不是沒有的,但它的複雜在於,是由僱主,是由僱主繳一筆德國人叫Pauschale (德語12:32),一筆總額,就是說,我不是讓你加入一個一個的保險,不是,而是僱主呢以這個百分之30、31的這個總額,然後呢在法令的規定之下,強迫你31%,我記得是31,分配給不同的社會保險人,例如僱主把要繳納的15%呢,交給退休金保險,相對地,13%交給健康醫療保險,其他的呢交給其他的,甚至還有一部分呢是交給破產保險的,就是說,如果破產,像我們這幾年非常困擾的勞動部的例如這個華隆案,例如關廠工人,都是涉及到破產的情況,那在歐洲許多國家,德國也不例外,如果勞工破產,僱主沒有能力清償,是可以拿一筆我們叫做破產津貼,而破產津貼連Minijob的人也可以享有,所以它不是我們想得那麼簡單,是全有全無,不是的,德國人的民族性非常務實,他並不做那個全有全無的動作,然後呢就讓僱主守法的去全有,不守法的就全無,那我等著來抓而已,德國人不這樣,德國人會比較務實地透過一些比較複雜的設計,當然他的代價就是要弄的很複雜,弄得很複雜才能夠務實。他會比較務實地,例如把僱主付出的Pauschale (德語13:56)再分15、13,分給退休金保險,分給健康醫療保險,然後呢就各自的權利有一點不同,比方說剛剛健康醫療保險,我們所提到的傷病給付,當然這個跟我們台灣提到的不太一樣,基本上會有點誤導,誤導說那這句話就代表,像剛剛楊老師建議的「哎!我們不必有那個啊」,其實不是這樣的,其實未必是如此的,只是說在健康醫療保險的保障上,讓Minijob的人跟一般勞工仍然有一些差距而已,是這個意思。
好,那比較特殊的是對於打工學生,德文叫Werkstudenten,打工學生是有特殊規定的,是沒有錯,就是說一樣,跟Minijob的邏輯基本上相同,月平均工資沒有超過450歐的,就同樣適用剛剛的「微薄工作」,換言之,僱主沒有幫這個學生投保社會保險的義務,但僱主要給付一筆錢,換言之,這個學生一樣受保障,所以德國人是比較巧妙地設計,然後你會覺得德國人很無聊,如果用我們台灣人的角度就是,你就讓他一個一個每個都參加不就得了,德國人他用一些比較複雜的設計,那就付你一筆錢,德國人設立一個叫做迷你工作中心,那這個涉及到不同的保險之間,不同財務、不同的給付負擔,以及預測等等,費率等等的總、這種整體的安排,它的風險是要一起看的,不然社會保險就失去團結作用了,如果你錢繳了,如果你賺得少的人保費很少,那賺的很多的人很多,然後呢到了給付的時候就照你的保費和年資,那社會保險只有一定程度的意義,對不對?更大程度的意義是根據你所需要的保障,而不是你過去20年、30年的貢獻,這才是社會保險的意涵,換言之,至少以我個人瞭解的德國社會保險,它比較在一個制度安排的均衡上,比較重保障,而不是重貢獻,不會單純地完全綁於貢獻,職業災害保險是一個典型的例子,職業災害保險就像剛剛師長舉的那個例子說我們在台灣實務上看到非常多20幾歲的年輕人保險年資非常短,就碰到嚴重的職業災害,結果呢,一輩子都不能工作,結果呢給付非常地低,這種現況在德國不太會發生,因為它會把你實際的、所需要的保障納入整個給付的考慮,當然不管你是社會保險,也就是靠社會救助來承擔。
那打工月平均工資超過450歐的話,那就要加入退休金保險,那學生跟僱主各自負擔勞工資的這個9.75%的保費,當然這是德國社會保險跟我們台灣社會保險一個比較大的不同,我們多半社會保險都是勞資雙方各付一半,各付一半,50%。
那如果這個月平均工資就往前,從mini進到midi,從450歐進到850歐,那就會有再更不一樣的一些設計。在健康醫療保險方面,只要主業為學生,副業為勞工,基本上就僱主不需要幫你投保健康醫療保險,因為你一定會有健康醫療保險,不論是依附在你的家人,或什麼,是一定會有的。那個,不過依德國實務、司法實務跟德國社會保險的普遍見解,那要讓學生(的)僱主學校不用幫你投保勞工保險要有一定的條件,例如寒暑假期間,學生可以自由打工,那你才可以不用幫他投保,然後呢如在學期之中,必須以學習為先等等,那這個要件會非常地比較嚴格,那換言之,不是代表這個在健康醫療保險方面,學生就完全不必讓學校幫他投保,不是這樣的,就是在制度設計中,只有我們一般認為學生即使沒有學校幫他投保,他仍然擁有充分的保障的要件之下,我才能夠免除僱主的義務,但不免除勞工的保障,這兩個要把它分清楚,這兩個是不一樣的這個概念,然後,因為我時間的關係,其他這個職業災害保險當然就是完全的,他當然打工學生另外的有一些特殊的規定,如果大家有機會再看看好了。
那我想我最後慢慢進入尾聲,如果觀察歐陸國家近來的發展,剛剛我們師長問說不知道在座有沒有大學校長,我覺得師長剛剛的那些話應該先跟我們監察委員講,他比較近,就在前面而已,先跟監委講,監委本身就是大學教授,寫那個荒唐的調查報告,應該直接跟監委講,監委比較近。那個如果觀察歐陸國家近來的發展經驗,可以發現,我自己整理一些我看到的趨勢,基本上公部門勞務提供,從公法關係走上更多的勞動關係;從特別權力關係走向更多的一般權力關係,更走向更多的一般勞動關係,所以不要再用什麼師生倫理,不要再用這些來談了,今夕是何夕,活在平行世界;學校教育領域走向更多的法律化,學校教育場域走向更多的對等的思維,不只對等,也不只對等,像我不曉得幾位老師,幾位老師應該不會啦,我自己在學校都覺得當老師很沒有尊嚴,我自己覺得一點都不對等,但是這個
(20:00)
我們應該跟學生對等。教育場域內,學生跟學校法律關係必須重建,必須重建,不要再動不動就把孔子拿出來了,那個宜蘭,宜蘭的這個老師、教師跟這個校方要去跟宜蘭縣政府協商,校長協會就要發佈一個說孔子也哭泣的文章,這樣子。就是說,學校法律關係,我們真的要活在古代嗎?更多的法律關係、雙方法律關係,更少的單方措施,那這個趨勢之下,以學生兼任助理為例,我的看法是這樣的,符合勞動從屬性,當然就是勞工,跟所謂專業養成跟專業訓練為核心的學習關係毫不相干,不要再自欺欺人,不要再騙人了,不要你冠上學習,我們大家就認為,我們大家就感動地掉淚真的是學習,沒有人蠢到那個地步的,不會蠢到那種地步的。那有些老師就在很多的網路言論平台講一些我真的都很難、很難理解的話,有一位老師說學生是助理,那我兒子讀小學,也在學校擦玻璃啊,所以他是學校的勞工嗎?我請學生說,你要去麥當勞,幫老師買個漢堡,我是他的僱主嗎?所以呢這種道理不可行,我不曉得這個老師是開玩笑還是當真的,就別開玩笑了,在校園場域,每個人,每個行動者都知道什麼叫學習,什麼不是,不要再自欺欺人,你就說我不想付這個錢,我覺得這叫真小人,那不要當偽君子。
那但是如果真的要看德國經驗,基於部分工時勞工的特殊性,在社會安全的安排跟調整上,依德國經驗,可以有細密的設計使學生,例如享有一定的社會保障,但是也兼及社會安全機制的穩定性,學生在這裡也一樣。對不起,我馬上結束了。
那最後我的這一張,非典型勞動的社會保障,如果把學生一起來看,再拉高到非典型的話,我的看法是,第一個問題是非典型勞動的容許性,身為勞動法學者我一定要提出這個問題,前提就是,你用非典到底有沒有實質理由,到底是不是僱主濫用契約自由,為什麼這個問題在台灣遠比,例如在某些歐陸國家嚴重,因為歐陸國家有比較強的勞工組織,他在現場就可以看出僱主是不是濫用,那台灣,很遺憾,這個條件還沒有出現。那非典型勞動呢,許多國家作為處理失業的手段,就像我剛剛說的,德國的Minijob最早也是在處理失業者,但不是拿來容許雇主作為任意降低成本的方法,當然剛剛幾位都有提到,那麼北歐社會民主體制式Flexicurity(22:56),以荷蘭、丹麥為例的彈性安全到底能不能夠用,從一個制度理論的想像很有趣味,在台灣現實條件到底俱不俱備?我覺得是一個滿危險的一個提議。
那非典型勞動最後可不可以在完整且細膩的政策設計安排下,兼顧社會保護、僱主負擔,跟基金財務穩固的目的,穩固的目的,那麼許多的例子,讓我有時候很難回答,因為有學生,有學生他的一個月的助理費是2000塊,那僱主學校要付出的成本將近2000塊,也就是就要付出4000塊,學校有,我們政大有兩位老師,就拿這個例子來問我,叫我回答說,所以這是合理的,那這個如果以我們剛剛看到的社會支出成本程度接近100%,那制度上到底要怎麼去調整,我覺得大家可以一起來討論,如果未來有可能是進行年金改革的話,我非常希望進行年金改革的話,年金改革通常會兼顧到剛剛師長提的很多問題,就是說,年金改革應該會讓師長剛剛提的很多憂慮,制度上被解決掉,被解套掉,也許時機就比較成熟(24:13)。
那最後我的結論是,那勞動保障呢?別忘了,不是非典型勞動盡量讓他資深,我們只考慮社會保障就好,顯然不應該是這樣。好,抱歉我當誤很多時間,謝謝。

男2:
非常高興林老師又給我們上了一個對德國的想像的這個完全不同的世界,包括一些神秘的字Flexicurity(24:40),這些東西其實都是「看得到吃不到的東西」(台語24:44),不過,不管怎麼樣,你一定要瞭解不同的東西,才能夠再去討論,但是呢畢竟我們有這麼好的一個介紹,讓大家可以有興趣再去吵,好,那我們就…

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